Europäische Wasserrahmenrichtlinie
Einbindung der Öffentlichkeit bei der Umsetzung der Wasserrahmenrichtlinie	(KA 03/2003)
Heide Jekel (Bonn)
In der Wasserrahmenrichtlinie (WRRL) spielen die Information und Anhörung der Öffentlichkeit eine große Rolle. Nachstehend werden die Vorgaben des Artikels 14 WRRL und der Stand der Überlegungen zur Einbindung der Öffentlichkeit auf nationaler und auf europäischer Ebene beleuchtet.
Einführung
Artikel 14 der Wasserrahmenrichtlinie [1] ist ein Beispiel für den vor allem im EG-Umweltrecht steigenden Trend, die Transparenz und Akzeptanz bei der Umsetzung von EG-Recht auch in der breiteren Öffentlichkeit zu erhöhen. Artikel 14 WRRL ist eine relativ komplexe Vorschrift. Die Umsetzung ihrer teils allgemeinen, teils detaillierteren Vorgaben zur Einbindung der Öffentlichkeit wirft zahlreiche Fragen auf.
Öffentlichkeit im Sinn des Artikels 14 WRRL
Der Begriff “Öffentlichkeit” wird in der WRRL nicht näher definiert, ist aber aufgrund der Zweckbestimmung des Artikels 14 WRRL, nämlich Transparenz und Akzeptanz in Bezug auf die Umsetzung der WRRL zu schaffen, weit zu verstehen. In den Diskussionen wird auf die Definition des Begriffs “Öffentlichkeit” in Artikel 2 Buchstabe d der Richtlinie über die UVP (Umweltverträglichkeitsprüfung) von Plänen und Programmen [2] und Artikel 2 Nr. 4 der Aarhus-Konvention [3] zurückgegriffen: “Eine oder mehrere natürliche oder juristische Personen und, in Übereinstimmung mit den innerstaatlichen Rechtsvorschriften oder der innerstaatlichen Praxis, deren Vereinigungen, Organisationen oder Gruppen”. Damit sind die in Verbänden und Interessengruppen organisierte sowie die nicht organisierte, d.h. die breite Öffentlichkeit erfasst.
Aktive Beteiligung der Öffentlichkeit bei der Umsetzung der WRRL
Unter der Einbindung der Öffentlichkeit im Rahmen der WRRL wird oft nur die in Artikel 14 Abs. 1 Satz 2 WRRL detaillierter geregelte dreistufige Anhörung zum Bewirtschaftungsplan verstanden. Artikel 14 Abs. 1 Satz 1 WRRL geht aber darüber hinaus, da er die Mitgliedstaaten verpflichtet, die aktive Beteiligung aller interessierten Stellen an der Umsetzung dieser Richtlinie zu fördern. Damit sind zum Beispiel auch die Vorarbeiten für die Erstellung des Plans, unter anderem die Bestandsaufnahme und Bewertung des Zustands der Gewässer in einer Flussgebietseinheit sowie die Aufstellung von Maßnahmenprogrammen, mit denen die für die Gewässer gesetzten Ziele erreicht werden sollen, erfasst.
Eine Einbindung der Öffentlichkeit erst mit dem Beginn der Arbeiten zur Erstellung des Bewirtschaftungsplans erscheint wenig sinnvoll, da mit der Bestandsaufnahme des Zustands der Gewässer (bis Ende 2004) und den ersten Bewertungen des Gewässerzustands schon Entscheidungen getroffen werden, auf denen die Bewirtschaftungspläne aufbauen werden. Es gilt, die frühzeitige Beteiligung der Öffentlichkeit als Chance zu begreifen. Die Öffentlichkeit kann z.B. mit ihren Fachkenntnissen und den Kenntnissen der örtlichen Gegebenheiten zur Bestandsaufnahme beitragen; Interessenkonflikte sind bei früher Diskussion mit allen Beteiligten rechtzeitig erkennbar und können möglichst bald ausgeräumt werden.
Dreistufige Anhörung zum Bewirtschaftungsplan für eine Flussgebietseinheit
Artikel 14 Abs. 1 Satz 2 WRRL sieht zum Bewirtschaftungsplan für eine Flussgebietseinheit eine dreistufige Information und Einbindung der Öffentlichkeit vor.
In der ersten Stufe nach Artikel 14 Absatz 1 Satz 2 Buchstabe a WRRL (Veröffentlichung des Zeitplans, des Arbeitsprogramms und Information über die geplanten Anhörungsmaßnahmen, spätestens Ende 2006) ist die Öffentlichkeit darüber zu informieren, wann welche Arbeitsschritte für die Erarbeitung des Bewirtschaftungsplans erfolgen müssen, wer dafür verantwortlich ist und welche Möglichkeiten der Mitwirkung sie bei der Erarbeitung des Plans hat.
In der nächsten Anhörungsstufe nach Artikel 14 Absatz 1 Satz 2 Buchstabe b WRRL (Veröffentlichung der wichtigen Wasserbewirtschaftungsfragen, spätestens Ende 2007) sind die wesentlichen wasserwirtschaftlichen Probleme in einer Flussgebietseinheit darzustellen, beispielsweise die Belastungen der Gewässer einer Flussgebietseinheit durch bestimmte Schadstoffe oder die fehlende Durchgängigkeit von einzelnen Flussläufen infolge von Querbauten wie Staustufen.
Die dritte Stufe der Anhörung zum Bewirtschaftungsplan (Veröffentlichung des Planentwurfs, spätestens Ende 2008) nach Artikel 14 Absatz 1 Satz 2 Buchstabe c WRRL ist der Anhörungsschritt mit der größten Bedeutung. Bis dahin muss der national und international koordinierte Entwurf des Bewirtschaftungsplans mit den in Anhang VII WRRL genannten Bestandteilen vorliegen. Hier wird sich die Frage stellen, wie ein derart komplexes Werk der Öffentlichkeit so dargestellt und vermittelt werden kann, dass sie es versteht und Interesse daran hat, sich mit eigenen Vorstellungen einzubringen.
Zugang zu den Informationen und Unterlagen
Artikel 14 Absatz 1 Satz 2 WRRL fordert, dass im Rahmen der dreistufigen Anhörung Informationen veröffentlicht und der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden. Die Europäische Kommission hat bei entsprechenden Nachfragen auf das Internet verwiesen. Dies wird bei wasserwirtschaftlichen Planungen in anderen Mitgliedstaaten bereits erfolgreich eingesetzt, so z.B. in den Niederlanden. In Deutschland ist die Verwendung des Internet für die Mitwirkung der Öffentlichkeit bisher nicht in so großem Umfang genutzt worden und als Instrument für die Öffentlichkeitsbeteiligung auch rechtlich nicht geregelt. Ohne das Internet wird man bei der Umsetzung der WRRL aber nicht auskommen, da die Unterlagen, zu denen die Anhörung erfolgen soll, umfangreich und komplex sein werden. Nach dem derzeitigen Diskussionsstand wird man in Deutschland die bisher üblichen Verfahren der Bekanntmachung und Auslegung mit der Nutzung des Internet verbinden müssen.

Zugang zu Hintergrundinformationen und -dokumenten
Auf Antrag ist nach Artikel 14 Abs. 1 Satz 3 WRRL Zugang zu weitergehenden Informationen und Dokumenten zu gewähren, die bei der Erarbeitung des Bewirtschaftungsplans zu Grunde gelegt wurden. Anhang VII A Nr. 11 WRRL fordert, dass im Bewirtschaftungsplan die Anlaufstellen sowie das Verfahren für die Beschaffung dieser Dokumente und Informationen erläutert werden. Entsprechende Anträge müssen zeitnah bearbeitet werden, da die Öffentlichkeit sechs Monate Zeit hat, zum Entwurf des Bewirtschaftungsplans Stellung zu nehmen. Fraglich ist, bei welchen Behörden oder Stellen, national oder international, dieser Antrag zu stellen ist. Der Informationsanspruch nach der WRRL wird im Zusammenhang mit dem Umweltinformationsgesetz [4] gesehen, da es sich vorrangig um Umweltinformationen im Sinn dieses Gesetzes handeln dürfte.
Stellungnahmen aus der Öffentlichkeit
Für jede der drei Stufen der Information und Anhörung zum Bewirtschaftungsplan ist nach Artikel 14 Abs. 2 WRRL eine Frist von mindestens sechs Monaten für Stellungnahmen aus der Öffentlichkeit vorzusehen. Diese Frist ist relativ lang, vor allem weil danach nur wenig Zeit bleibt, die Unterlagen oder Materialien entsprechend zu überarbeiten. Nach Anhang VII A Nr. 9 WRRL sind im Bewirtschaftungsplan die Maßnahmen zur Information und Anhörung der Öffentlichkeit, deren Ergebnisse und die darauf zurückgehenden Änderungen des Bewirtschaftungsplans zusammengefasst darzulegen.
Die Stellungnahmen sollen nach der WRRL schriftlich erfolgen, d.h. per Post oder per E-Mail über das Internet. Noch offen ist, wo die Stellungnahmen eingehen sollen, auf nationaler oder internationaler Ebene, und wie diese weiter zu behandeln sind. Die Stellungnahmen müssen auf ihre Stichhaltigkeit geprüft werden und es müssen Entscheidungen getroffen werden, ob und wie auf sie reagiert werden soll.
Umsetzung von Artikel 14 WRRL – national und auf europäischer Ebene
Artikel 14 WRRL wird vorrangig durch die 16 Länder in deutsches Recht umzusetzen sein, da der Bund im Wasserhaushaltsgesetz (WHG) als Rahmengesetz keine detaillierten Vorgaben machen kann. In § 36b Abs. 5 WHG ist im Rahmen der jüngsten WHG-Novelle [5] lediglich ein Auftrag an die Länder aufgenommen worden, Artikel 14, insbesondere Artikel 14 Abs. 1 S. 1 und 2 WRRL umzusetzen.
Im Rahmen der LAWA (Länderarbeitsgemeinschaft Wasser) wurde in einem Ad-hoc-Arbeitskreis Anfang 2001 ein Diskussionspapier zur Umsetzung von Artikel 14 WRRL erarbeitet, das als Grundlage für die weiteren Beratungen innerhalb der LAWA dient. Die wesentlichen Ergebnisse werden in diesem Beitrag wiedergegeben. Das Diskussionspapier hat in Teilen Eingang in die LAWA-Arbeitshilfe zur Umsetzung der WRRL [6] gefunden.
Auf europäischer Ebene wurde im Rahmen der so genannten Common Implementation Strategy (CIS) der Mitgliedstaaten und der Europäischen Kommission zur Umsetzung der WRRL ein Leitlinienpapier zur Einbindung der Öffentlichkeit erarbeitet, das Artikel 14 WRRL detailliert analysiert, interpretiert und Empfehlungen für dessen Umsetzung auf nationaler Ebene enthält. Dieses Leitlinienpapier wurde im November 2002 von den EU-Wasserabteilungsleitern und der Europäischen Kommission beschlossen (Guidance on public participation in relation to the Water Framework Directive). Das rechtlich nicht verbindliche Leitlinienpapier soll zusammen mit den übrigen so genannten Guidance Papers zu anderen wesentlichen Umsetzungsfragen in Pilotflussgebieten in Europa erprobt werden. Es wird in Teilen auch in die LAWA-Arbeitshilfe zur Umsetzung der WRRL eingearbeitet werden.
Bisherige praktische Umsetzung von Artikel 14 WRRL in Deutschland
Die Umsetzung in der Praxis wird in den 16 Ländern auf unterschiedliche Weise angegangen.
Es gibt bereits zahlreiche Möglichkeiten für die organisierte wie auch die breite Öffentlichkeit, sich über die WRRL und ihre Umsetzung zu informieren. Mittlerweile haben fast alle Länder Broschüren zur WRRL und ihrer Umsetzung erstellt oder geben regelmäßige Informationsbriefe heraus [7]. Es wurden teils umfangreiche Internet-Homepages mit allen relevanten Informationen zur WRRL und deren Umsetzung im jeweiligen Land eingerichtet [8]. Es gab und gibt Informationsveranstaltungen für die betroffenen Interessengruppen aus Industrie, Landwirtschaft, Naturschutz, Fischerei etc., in denen die Inhalte der WRRL, die Umsetzungsstrukturen und die Möglichkeiten der Beteiligung im Einzelnen erläutert werden. Diese Informationsveranstaltungen werden vorrangig von der organisierten Öffentlichkeit in großer Zahl wahrgenommen und positiv bewertet.
Daneben bilden sich in den Bundesländern auch schon Diskussionsstrukturen heraus, in denen vor allem die organisierte Öffentlichkeit an der Umsetzung der WRRL beteiligt wird. Das umfasst die Bildung von Beiräten auf Ministeriumsebene wie z.B. in Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz, Koordinierungsgremien auf regionaler Ebene, wie z.B. die regionalen Gebietsforen in Nordrhein-Westfalen oder die Arbeitsgruppen in den 34 Bearbeitungsgebieten in Schleswig-Holstein. Oft sind Koordinierungs- und Diskussionsgremien auf mehreren Ebenen innerhalb eines Landes vorgesehen oder angedacht. In den genannten Gremien sind Vertreter der von der Umsetzung der WRRL betroffenen Interessengruppen beteiligt (Wirtschaft, Landwirtschaft, Fischerei, Naturschutzverbände, Wasser- und Bodenverbände, Gemeinden, Kreise etc.).
Literatur- und Quellennachweis
[1]	Richtlinie 2000/60/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2000 zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Wasserpolitik (Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften (ABl.) Nr. L 327 vom 22. 12. 2000 S. 1)
[2]	Richtlinie 2001/42/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme vom 27. Juni 2001 (ABl. Nr. L 197 S. 30)
[3]	Übereinkommen über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten, Text im Internet über www.bmu.de (Stichworte: Downloads, Umweltinformation, Aarhus-Konvention) abrufbar
[4]	Umweltinformationsgesetz (UIG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 23. August 2001 (Bundesgesetzblatt (BGBl.) I S. 2218)
[5]	Siebtes Gesetz zur Änderung des Wasserhaushaltsgesetzes (BGBl. I S. 1914), siehe auch Wasserhaushaltsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 19. August 2002 (BGBl. I S. 3245)
[6]	LAWA-Arbeitshilfe (unter www.lawa.de abrufbar)
[7]	Thüringische Informationsbriefe zur WRRL, im Internet abrufbar unter www.thueringen.de/tmlnu (Stichworte: Unsere Themen für Sie, Wasser, Europäische Wasserrahmenrichtlinie)
[8]	Beispielsweise www.bayern.de/lfw (Bayern), www. mu1.niedersachsen.de (Niedersachsen), www. wasser.sh (Schleswig-Holstein), www.thueringen. de/tmlnu (Thüringen), siehe dort jeweils unter Wasser und/oder Wasserrahmenrichtlinie, informativ ist auch die Internetplattform von Bund und Ländern zur WRRL www.wasserblick.net
Autorin
Regierungsdirektorin Heide Jekel Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit Referat WA I 2 Recht der Wasserwirtschaft Postfach 12 06 29, 53048 Bonn