Europäische Wasserrahmenrichtlinie
Wesentliche Inhalte der Europäischen Wasserrahmenrichtlinie	(KA 12/2002)
Darlegung aus dem Blickwinkel eines Wasserverbandes
Michael Weyand (Essen)
Seit fast zwei Jahren ist die Europäische Wasserrahmenrichtlinie (WRRL) in Kraft, die man als ein „epochales“ Werk bezeichnen kann und die eine erhebliche formal-rechtliche und inhaltliche Aufwertung des Bereiches der natürlichen Gewässer und des Grundwassers bedeutet. Seitdem ist bereits Vieles, teilweise auch Konkretes, wie z.B. die Novellierung des Wasserhaushaltsgesetzes geleistet worden. Die Bedeutung, die dieser Richtlinie in Deutschland zugemessen wird, dokumentiert sich bereits in der Tatsache, dass sich eine Vielzahl von Berufsgruppen und Fachinstitutionen mit ihren Inhalten auseinandersetzen, so auch der Ruhrverband als einer der sondergesetzlichen Wasserverbände im Bundesland Nordrhein-Westfalen.
Kernziel der Richtlinie ist der Schutz der aquatischen und der damit verbundenen Ökosysteme für eine nachhaltige Entwicklung der Umwelt. Um dieses Ziel letztendlich auch erreichen zu können, sind in der WRRL einige Leitforderungen verankert, die im Folgenden vom Autor auch unter Berücksichtigung der laufenden Diskussion gedeutet und aus der Sicht eines Wasserverbandes kommentiert werden.
1. Die Kernforderungen der Wasserrahmenrichtlinie
a) Denken in flussgebietsbezogenen Einheiten
Hiermit wird eine Abkehr von der bisherigen, eher kleinräumigen und in administrativen Zuständigkeitskategorien verhafteten Sichtweise von Problembetrachtungen und Problemlösungen gefordert. Demzufolge wird nicht nur auf die Wirkung einer Maßnahme direkt vor Ort abgezielt, sondern auf die Wirkmechanismen in einem Funktionsraum. Dies stärkt die Position eines Wasserverbandes, der seine Aktivitäten in dem natürlichen Flussgebiet, für das er zuständig ist, bereits in der Vergangenheit an derartigen räumlichen Strukturen mit belegbarem Erfolg ausgerichtet hat.
b) Übergreifende, integrale Betrachtung der Systeme Grundwasser und Oberflächengewässer (Fließgewässer, stehende Gewässer, Übergangsgewässer und Küstengewässer)
Diese Forderung trägt der Tatsache Rechnung, dass alle Wasserkörper in irgendeiner Form räumlich miteinander verbunden sind und sich somit auch gegenseitig beeinflussen können.
c) Überführung der Oberflächengewässer in einen guten ökologischen und guten chemischen Zustand sowie des Grundwassers in einen guten mengenmäßigen und guten chemischen Zustand
Der gute ökologische Zustand eines Oberflächengewässers wird vornehmlich als eine aus biologischen Qualitätskomponenten abgeleitete gewässertypenspezifische leitbildorientierte Größe beschrieben (vgl. [Liebeskind, 2002]). Etwas einfacher fassbar wird dieses Ziel des guten ökologischen Zustands für das Grundwasser sein, da hier nur der über Grenzwertbetrachtungen ermittelbare gute chemische Zustand und der über Trendermittlungen beschreibbare gute mengenmäßige Zustand darzustellen sind.
d) Anwendung eines kombinierten Ansatzes von Emissionsgrenzwerten und Immissionsauswirkungen
Damit wird festgelegt, dass zunächst überall die Einhaltung festgelegter Emissionsstandards Pflicht ist. Diese können jedoch dann, wenn sich trotz der Erfüllung dieser Emissionsstandards noch negative Auswirkungen für einen Wasserkörper ergeben, durch weitergehende Immissionsanforderungen verschärft werden. Mit dieser Betrachtungsreihenfolge soll verhindert werden, dass z.B. am Unterlauf größerer Flüsse (z.B. am Niederrhein) aufgrund der dort vorhandenen hohen Selbstreinigungskapazität des Gewässers auf der Basis einer reinen Immissionsbetrachtung die Einleitung von unbehandeltem oder nur teilweise gereinigtem Abwasser möglich wäre.
e) Einführung kostendeckender Preise für Wasserdienstleistungen, Überprüfung von Kosten und Wirksamkeit
Hiermit soll einerseits erreicht werden, dass für alle Wasserdienstleistungen in Europa auch ein entsprechender monetärer Gegenwert vom letztendlichen Nutzer erbracht wird, auch im Sinne eines sorgsamen Umgangs mit der Ressource Wasser. Dies erfordert im Grunde genommen die Einstellung aller bisherigen Subventionspraktiken in diesem Bereich. Andererseits soll aber auch dargelegt werden, welche Aufwendungen für etwaige im Zusammenhang mit der WRRL umzusetzenden Maßnahmen tatsächlich erforderlich sind bzw. welche kostengünstigste Maßnahmenkombination sinnvoll ist und welche Wirkung hierdurch im Gewässer tatsächlich auch erzielt wird. Zudem sollte sich – auch aus Sicht des Ruhrverbandes – grundsätzlich auch darüber Klarheit verschafft werden, wer letztlich Nutznießer einer etwaigen in diesem Zusammenhang erforderlichen Maßnahme oder wer Verursacher für einen jetzt bestehenden, in Zukunft aber zu verändernden Zustand ist. Ob damit dann auch die Übertragung einer direkten Kostenträgerschaft möglich wird und wie die Veranlagung oder die Gebühren zu bemessen sind, ist zum jetzigen Zeitpunkt eine noch ungeklärte und auch strittige Frage.
f) Erstellung eines Bewirtschaftungsplans für die jeweilige Flussgebietseinheit
Dieser Bewirtschaftungsplan stellt eines der Kernelemente der WRRL dar. In ihm sind in mehreren Schritten verschiedene Aspekte zu erarbeiten und darzustellen. Ein derartiger Bewirtschaftungsplan muss erstmalig Ende 2009 aufgestellt sein. Für den Ruhrverband stellt sich hier die Frage, ob und in wie weit aus dem für das Flussgebiet des Rheins aufzustellenden Bewirtschaftungsplan konkrete Vorgaben für das Teileinzugsgebiet Ruhr abzuleiten sein werden. Vielmehr ist nach jetzigem Kenntnisstand zumindest in Nordrhein-Westfalen zu erwarten, dass aufbauend auf den eher allgemein formulierten Vorgaben des Bewirtschaftungsplans eigene Konzepte zu entwickeln sein werden, um die Ziele der WRRL in den eher kleinräumigen Teileinzugsgebieten auch zu erreichen. Ob diese Sichtweise überall in ihrem Geltungsbereich geteilt wird, wird an dieser Stelle nicht weiter diskutiert. Zudem ist zu bedenken, inwieweit die vielfältigen bestehenden Instrumente im verbandlichen und kommunalen Bereich in dieses neue Instrumentarium integriert oder durch dieses ersetzt werden können.
g) Beteiligung der Öffentlichkeit bei der Umsetzung, insbesondere bei der Erstellung des Bewirtschaftungsplans
Ein weiteres Kernziel der WRRL ist es, dass möglichst alle Entscheidungen, die sich letztlich aus der Umsetzung der Richtlinie ergeben, in der Öffentlichkeit bekannt gemacht und somit auch von ihr mitgetragen werden. Dabei ist jedoch darauf hinzuweisen, dass diese Öffentlichkeitsbeteiligung nicht im Sinne des Verwaltungsverfahrensrechts zu sehen ist, womit es letztlich auch kein Klagerecht gegen die Inhalte des Bewirtschaftungsplans geben wird [Jekel, 2002]. Allerdings ist bislang noch völlig ungeklärt, wie die Verfahrensabläufe bei dieser Öffentlichkeitsbeteilung aussehen sollen vor allem vor dem Hintergrund der Tatsache, dass grundsätzlich jeder Bürger das Recht zur Einsichtnahme in den gesamten Bewirtschaftungsplan hat.
2. Bewertung der neuen Betrachtungsweise
In der Gesamtbewertung der neuen Vorgaben wird man feststellen, dass sich zukünftig bei der Planung und Realisierung wasserwirtschaftlicher Maßnahmen einiges ändern wird. Dies beginnt bei der Bezugsebene, die sich von der rein örtlichen zu einer flusseinzugsgebietsbezogenen Betrachtungsweise wandelt, einer Betrachtungsweise, der die Wasserverbände in Nordrhein-Westfalen im Übrigen bereits seit langem verbunden sind, und endet bei der Entscheidungsebene. Letztere wird sich ausgehend von den bisherigen Elementen des technisch orientierten Vergleichs von Varianten und deren Kosten einschließlich der Betrachtung der Umweltverträglichkeit um Gesichtspunkte wie kostenmäßige Bewertung von Ressourcennutzung (z.B. Freizeit) oder Ressourcenverbrauch (z.B. Wasserentnahme für Trink- oder Brauchwasserzwecke) in ihrer Auswirkung auf die Gewässerbiozönose erweitern.
Weiterhin ist aus diesen Kernforderungen abzuleiten, dass der Gewässerzustand nicht mehr länger nur nach anthropogen ausgerichteten Nutzungskriterien (z.B. Trinkwassergewinnung, Freizeitaktivitäten) beurteilt wird, sondern vor allem auch die Entwicklung der Fischfauna, der Makrophyten, des Phytoplankton und des Makrozoobenthos zu betrachten sein wird. Zur Erfassung des zukünftig zu betrachtenden gewässertypspezifischen ökologischen Zustands unserer Gewässer wird daher auch im Monitoring eine Änderung der Ausrichtung und unter Umständen zudem ein Mehraufwand erforderlich werden. So wird sich die jetzige Art der Gewässerüberwachung zukünftig zu einem mehr zustandsorientierten Monitoring entwickeln, welches aber die bisherige Ausrichtung auf Nutzungen (z.B. Hochwasserschutz) und Maßnahmen (z.B. Kläranlagen) nicht vollständig wird ersetzen können [Grünebaum et al, 2002]. Allerdings gibt es bis heute noch keine klaren Vorstellungen darüber, welche genaue Ausrichtung ein derartig verändertes Monitoring haben wird, welche Parameter letztlich zu erfassen, in welchem räumlichen Abstand derartige Monitoringstellen einzurichten sind (z.B. alle 50 km Fließweg oder in Abhängigkeit von festgelegten Fließgewässertypen) und in welchem zeitlichen Raster Daten zu erheben sind.
Da Aussagen über einen gewässertypspezifischen guten Gewässerzustand bislang nur vereinzelt und für im Rahmen von Forschungsprojekten ausgewählte Gewässerstrecken vorliegen, die allerdings keineswegs alle real vorhandenen Fließgewässer abdecken, sind belastbare Grundlagen zur Ableitung des für Oberflächengewässer anzustrebenden guten ökologischen Zustands noch nicht verfügbar. Zudem darf in Zweifel gezogen werden, ob die im Rahmen der Forschungsarbeiten mit Akribie und Aufwand durchgeführte Datenerhebung für die Gesamtheit der Gewässer überhaupt zu leisten sein wird. Daher wird derzeit in Form einer ersten Einschätzung angestrebt, eine derartige Einstufung ersatzweise über die Kriterien Gewässersaprobie, Gewässertrophie und Gewässermorphologie vorzunehmen. Gerade hinsichtlich des letztgenannten Kriteriums wurden in den letzten Jahren für alle größeren Gewässer in der Bundesrepublik Deutschland mit großem Aufwand entsprechende Erhebungen durchgeführt.
3. Was ist vor dem Hintergrund der vorgenannten Aspekte aus Sicht eines Wasserverbandes zukünftig zu tun?
Der weiteren Verminderung der Stoffeinträge aus punktuellen Quellen sind mit der in Deutschland bereits sehr weit gehenden Umsetzung der Abwasserreinigung im kommunalen und industriellen Bereich insbesondere auch wirtschaftliche Grenzen gesetzt. Daher, und weil sie mittlerweile einen beachtlichen Anteil an der Gesamtgewässerbelastung haben, gewinnen die diffusen Stoffeinträge an Bedeutung für die Wasserqualität. Weiterhin herrscht unter dem Aspekt des verstärkt zu beachtenden integralen Ansatzes mittlerweile große Einigkeit dahingehend, dass sowohl für dicht besiedelte und industriell hoch entwickelte Länder als auch für landwirtschaftlich intensiv genutzte Gebiete der Schlüssel für einen guten Gewässerzustand nach ökologischen Kriterien vielfach in der Verbesserung der Gewässerstruktur zur Initiierung und Etablierung von funktionsfähigen aquatischen Ökosystemen und damit verbundenen Landökosystemen mit hoher Diversität und Stabilität liegt. Der leitbildorientierte Ansatz, wie er in der Wasserrahmenrichtlinie verfolgt wird, setzt zwar nicht zwingend eine durchgehend gute Gewässerstruktur voraus. Trotz weiter bestehender Unsicherheiten hinsichtlich der Bewertung und der komplexen Wechselbeziehungen ist jedoch insgesamt davon auszugehen, dass Maßnahmen im Sohlen-, Ufer- und Auenbereich oder die Möglichkeit der dynamischen Eigenentwicklung des Gewässers den wesentlichen Ansatzpunkt für den vorgegebenen guten Gewässerzustand darstellen.
Diese veränderten Rahmenbedingungen für zukünftig umzusetzende wasserwirtschaftliche Maßnahmen machen auch vor Akteuren wie den Wasserverbänden nicht halt. Dies betrifft vor allem die Tatsache, dass die unterschiedlichen mit dem Wasser verbundenen Fachdisziplinen in viel stärkerem Maß als früher in einen konsensorientierten Dialog eintreten, sowohl auf planerischer, wie auf betrieblicher und behördlicher Seite. Dies schließt in jedem Fall einen konstruktiven, offenen und beiderseitigen Austausch von mit der Umsetzung der WRRL verbundenen Informationen zwischen den verschiedenen Akteuren mit ein.
4. Schlussbetrachtung
In der Intention ihrer Entstehung wie auch in der Erarbeitung ihrer Inhalte ist die Wasserrahmenrichtlinie als eine Chance für einen nachhaltigen Gewässerschutz anzusehen, welche die Wasserwirtwirtschaft wie auch alle übrigen von ihr betroffenen Fachdisziplinen nutzen sollte. In diesem Sinne gilt es, die im Hinblick auf ihre Umsetzung durchaus bestehenden breiten Interpretationsspielräume zu nutzen und vor allem zu versuchen, einen breiten Konsens über das herbeizuführen, was getan und finanziert werden muss. Dabei wird es interessant sein, welche der verschiedenen Säulen (Ökologie, Wirtschaftlichkeit, Politik), auf denen die WRRL ruht, die zukünftige Auswahl und Umsetzung erforderlicher Maßnahmen entscheidend bestimmen wird.
Literatur
Grünebaum, T., Morgenschweis, G., Nusch, E. A., Weyand, M. (2002): Gewässermonitoring – nutzungsorientiert, maßnahmenorientiert, zustandsorientiert. Tagungsband zur ATV-DVWK Bundestagung 2002 in Weimar, S. 111–127; ATV-DVWK, Hennef
Jekel, H. (2002): Die Information und Anhörung der Öffentlichkeit nach der EU-Wasserrahmenrichtlinie; in: Handbuch der EU-Wasserrahmenrichtlinie – Inhalte, Neuerungen und Anregungen für die nationale Umsetzung; Erich Schmidt Verlag, Berlin
Liebeskind, M. (2002): Gewässertypen – ein neues Element in der deutschen Gewässergütebetrachtung. KA Wasserwirtschaft – Abwasser – Abfall, Heft 11/2002, S. 1493 bis 1497
NN. (2000): Richtlinie 2000/60/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2000 zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Wasserpolitik. Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften vom 22. 12. 2000, S. L 327/1 bis L 327/72
NN. (2002) Bekanntmachung der Neufassung des Wasserhaushaltsgesetzes. Bundesgesetzblatt Jahrgang 2002 Teil I Nr. 59 vom 23. 8. 2002, S. 3245 bis 3266
Autor
Dr.-Ing. Michael Weyand Ruhrverband Kronprinzenstraße 37, 45128 Essen E-Mail: mwy@ruhrverband.de